“十五五”时期是中国油气行业穿越周期、深化改革的关键5年。油气行业将建立一套基于《中华人民共和国能源法》顶层设计、各领域协同推进的系统性改革方案：在上游，以“激励”和“开放”促增储上产；在中游，以“公平”和“统一”促网络畅通；在下游，以“市场”和“转型”促生态重构。同时，所有改革都需在法治轨道上运行，加快《国家石油储备条例》等配套法规的出台，将成熟的政策经验固化为法律条文。唯有通过这样一场深刻、全面的体制机制革新，中国油气行业才能在动荡的国际局势和汹涌的能源革命浪潮中，真正将“能源的饭碗”端稳、端牢、端好，为国民经济高质量发展和“双碳”目标的实现提供坚实、可靠、可持续的能源支撑。
上游资源是能源安全的根本。“十五五”期间，我国油气供应安全将面临前所未有的严峻考验。一方面，国际局势复杂多变。2025年，我国原油进口量预计达5.6亿吨，对外依存度持续超过70%。我国主要原油进口来源地如中东、俄罗斯、西非等地缘政治风险集中爆发。美国的一系列单边行动，如威胁对俄油进口国加征关税、军事介入委内瑞拉等，加剧中东紧张局势，直接冲击全球供应链稳定，使我国进口风险急剧攀升。另一方面，国内增产面临瓶颈。国内原油产量预计将长期维持在2亿吨水平，尽管天然气产量连年增长，但消费的对外依存度仍接近40%。新《中华人民共和国矿产资源法》虽已破除了市场准入的法律障碍，但“准入门槛降低”并未自然转化为“投资热情高涨”。受油价波动、能源转型预期及勘探风险影响，社会资本尤其是民营资本对传统油气上游勘探持谨慎观望态度，油气区块出让的规模与频次仍显不足，除三大油气央企之外的多元供给力量尚未有效形成。
主要政策建议：一是实施“增储上产”战略升级版。国家应出台更具激励性的专项政策，如设立油气勘探风险投资基金、加大对深海、深层及非常规资源勘探的财税支持，明确将油气资源核心区纳入“能源安全应急保障区”，确保国内原油产量在2亿吨基础上实现稳中有增，天然气产量继续保持快速增长。
二是激活矿权市场“一池春水”。亟须细化新《中华人民共和国矿产资源法》配套措施，建立常态化、滚动式的油气探矿权竞争性出让机制。简化“探采合一”审批流程，探索允许中小企业组成联合体参与区块竞标，并推出更多有前景的优质区块，真正调动社会资本积极性。
三是构建多元化、韧性化的储备体系。加快推进《国家石油储备条例》立法进程，规范国家石油储备收储、轮换、动用程序，明确将企业义务储备纳入国家应急体系。通过专项债、税收优惠等政策，鼓励各类资本参与储气能力建设，建立全国天然气消费量15%左右的天然气储备，提高天然气应急保障和调峰能力。
国家管网公司的成立实现了主干管网的“运销分离”，但改革并未彻底完成。当前，中游领域面临“硬联通”不足与“软规则”不完善的双重挑战。一方面，基础设施仍有短板，不少地区尚未通达管道气，制约了市场范围的扩大。另一方面，省级管网和城市配气管网大多仍维持“一体化经营”模式，未实现真正的“运销分离”与“配售分离”，阻碍了“X+1+X”（多元供应、统一输送、多元销售）市场架构的全面落地。在价格机制上，当前按距离收费的“一部制”管输定价，导致不同运输路径支付的运费成本差距巨大，妨碍了用户之间的公平竞争；管网公司要求管输费“照付不议”，造成用户不合理负担。此外，天然气储备设施建设滞后，难以发挥季节性调峰和应急保供的关键作用。
主要政策建议：一是推动管网公平开放向纵深发展。国家能源主管部门应出台强制性的省级管网“管输业务独立运营”规范，明确分离时间表；城市燃气主管部门应当出台政策推动城镇配气网“配售分离”，使公平开放从国家干线延伸到所有公共管网。建立全国统一的管网设施剩余能力公示与交易平台，真正实现“一键查询、一键申请”。
二是深化管道运输价格机制改革。推动管输定价由按距离收费向“邮票制”过渡，实行“同区同价”，减少管道运输路径选择争议，促进天然气市场公平竞争。逐步引入“两部制”价格（即容量费+使用费），使管道运输价格反映管道运输固定成本与变动成本，实现管道运输成本的合理分担。
三是促进储备设施市场化运营。建立储气服务市场化交易机制和容量租赁市场，让储备设施不仅能保安全，也能通过市场化运营获得合理收益，进而促进天然气储备能力建设，形成良性循环。
油气下游市场正经历结构性重塑的剧痛。交通能源革命的冲击已然显现，新能源汽车的迅猛普及持续挤压传统成品油消费空间，许多加油站和销售企业面临生存危机。在天然气领域，价格矛盾尤为突出。尽管各地建立了上下游价格联动机制，但在民生压力下往往难以足额、及时执行，导致城燃企业长期承受“价格倒挂”的亏损。高昂的气价已超出部分农村“煤改气”用户的承受能力，甚至出现“返煤”现象，直接威胁到大气污染治理的成果。同时，相对高昂的气价，严重制约了天然气市场发展空间。
主要政策建议：一是引导成品油销售体系战略转型。严格控制新增炼油产能，鼓励炼化企业向“减油增化”“特油提质”方向升级。推动加油站向“综合能源服务站”转型，集成充电、换电、加氢、加气、光伏等多种服务，实现从油品经销商向综合能源服务商的根本性转变。
二是构建市场化、精细化的天然气价格与补贴机制。坚定不移地推进天然气终端销售价格市场化改革，核心是实现“运销分离”与“配售分离”，培育独立的、多元化的销售主体。必须改革交叉补贴机制，将“暗补”变为“明补”：首先，逐步取消价格中的隐叉补贴，使气价真实反映成本；其次，对确需保障的农村居民、集中供暖等民生用气，建立由政府财政直接对目标用户进行精准补贴的机制，确保民生底线，让市场机制发挥作用。
三是以消费侧创新拓展天然气市场空间。在工业领域，推广天然气与可再生能源耦合的分布式能源系统。在发电领域，推动天然气发电的价格机制改革，通过容量电价、辅助服务市场等途径，认可并兑现其作为电力系统“稳定器”和“调节器”的灵活调峰价值，从而拓展其市场空间。
